Accès au Droit/Accès aux droits, de quoi parle-t-on ?

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Rose-Anne Descotzia

Juriste en association.

 

Si l’expression « accès au droit » possède une dimension généraliste, la formule « accès aux droits » vise surtout les populations défavorisées et leur accès aux différentes aides et prestations sociales. Cette ambiguïté sémantique pose la question de savoir si elle ne contribue pas à construire une représentation des plus pauvres réduite à leur position de demandeurs d’aides matérielles.

 

Une « Charte nationale de l’accès au droit », signée le 21 février 2017 par le Ministère de la Justice et plusieurs associations nationales, vise à « assurer une justice plus proche des citoyens, plus efficace et plus accessible ». Cet objectif est « au cœur du plan d’action (…) pour une justice du 21ème siècle », dans la droite ligne de la loi du 18 novembre 2016 qui promeut dans son article 1er « l’accès au droit et (…) un égal accès à la justice ». Depuis la loi du 10 juillet 1991, cet accès au droit est favorisé notamment par des lieux d’informations et de conseils[1] et par l’aide juridictionnelle. La loi de novembre 2016 renforce les modes alternatifs de règlements des litiges (conciliation et médiation) et étend les possibilités d’actions de groupe. L’expression « accès au droit » possède donc une dimension généraliste : accès à l’information juridique et possibilités d’accompagnements et de conseils dans la résolution des différends, par voie amiable ou contentieuse.

« Accès aux droits » : une formulation générale pour un emploi très spécifique

En revanche, l’expression « accès aux droits » possède une signification beaucoup plus restrictive, si l’on examine à quoi elle se réfère précisément dans les différents écrits et rapports officiels. Il y a un caractère elliptique dans cette locution qui cache, derrière une formulation assez générale, un emploi très spécifique. Elle sert en pratique à parler des problèmes d’accès, par les populations les plus défavorisées, à un certain nombre de droits sociaux dits « droits créances c’est-à-dire aux aides instituées par des textes pour subvenir à un certain nombre de besoins : aides financières, logement, santé, éducation, etc. Pour aller plus loin, dans la plupart des cas, le champ de l’expression est encore réduit pour aborder principalement le problème de l’accès aux allocations sociales ou à la santé. Nous le savons, les mots reflètent nos façons de penser autant qu’ils les construisent. Le caractère elliptique de l’expression « accès aux droits » pose donc problème par ce qu’elle tend à éluder par rapport à ce que sa formulation généraliste pourrait laisser penser : un accès à l’ensemble des droits attachés à la personnalité juridique.

En effet, pour les personnes dites « les plus défavorisées », la problématique de l’accès à leurs droits dépasse largement le seul accès aux prestations sociales et autres aides matérielles. Pour prendre l’exemple des personnes sans domicile stable, nous pouvons nous interroger sur leur accès au respect du droit fondamental de propriété, lorsque leurs effets personnels peuvent être confisqués et détruits par la police sur un simple fondement contraventionnel, en tant qu’objets encombrants la voie publique, au même titre que des ordures ou déchets (article R 633-6 du Code pénal). Ou encore sur le respect du droit à la vie familiale, lorsque les placements d’enfants sont beaucoup plus fréquents, à maltraitances égales, chez les familles les plus pauvres.

Le non-recours aux droits : un phénomène d’ampleur

Ensuite, même en focalisant sur la question des prestations sociales, la problématique de l’accès au respect du droit ne se limite pas à l’obtention, in fine, desdites prestations. De nombreux travaux sur l’accès aux droits insistent, à juste titre, sur l’ampleur du phénomène de non-recours (cf. par exemple, le site de l’Observatoire des non-recours aux droits et aux services) c’est-à-dire sur le nombre d’intéressés qui, par ignorance ou découragement, ne demandent pas les aides auxquelles ils ont droit. Ces sommes non réclamées sont bien plus importantes que le montant des fraudes. Le mettre en exergue constitue une importante prise de conscience : les sommes non versées par non-recours sont estimées à environ 11 milliards d’euros, contre 4 à 5 milliards d’euros de fraudes, qui finissent le plus souvent par être détectées et remboursées[2].

L’expression « non-recours » laisse sous-entendre que le non-versement des prestations serait dû uniquement aux non-démarches des personnes éligibles. Mais certaines études abordent le non-recours « par non-réception », c’est-à-dire lorsque la demande a été faite, mais n’aboutit pas. Cela englobe les prestations non versées aux allocataires suite à des erreurs, illégalités ou dysfonctionnements provenant des organismes sociaux.

Pour un exemple de non-recours « par non-réception », on peut écouter cette histoire racontée en thread sur Twitter par @laurentcharrier le 22 octobre 2017 et réalisée par Juliette Livartowski.

Ces organismes sont soumis au droit administratif dans le cadre de leur relation avec le public (art. L 100-3 du code des relations entre le public et les administrations). À ce titre, en pratique, les écarts à la norme sont nombreux et parfois systémiques, comme le soulignent deux rapports récents du Défenseur des droits[3]. Ces écarts concernent souvent des règles de formes et de procédures, dont il ne faudrait pas sous-évaluer l’importance, par rapport aux règles dites « de fond ».

En droit, les formes sont primordiales et faites pour instaurer des garanties fondamentales : explicitation des motifs juridiques et factuels de la décision, signature, identification de l’agent et du service auteur de la décision, transmission des dossiers à l’administration compétente, mention des moyens de présenter sa défense, droit de présenter ses observations assisté de la personne de son choix, mention des voies et délais de recours, récupération des trop-perçus avant l’écoulement du délai de recours permettant de contester leur bien-fondé, etc. Ces règles de formes définissent en quelque sorte la manière dont les usagers sont traités. Or trop souvent, elles ne sont pas mises en œuvre par les organismes verseurs de prestations sociales ce qui peut conduire à des refus, ruptures ou diminution de prestations, à des retenues sur allocations aussi soudaines que non argumentées.

« Accès aux droits des pauvres, pauvre accès au Droit »

Il semblerait que la problématique de l’accès aux droits, pris en son sens spécifique, fasse l’économie d’une véritable réflexion sur l’accès au droit administratif de droit commun par les allocataires sociaux. La question est de taille, car l’administration, nous le savons, est le bras armé de l’État et est dotée à ce titre de pouvoirs exorbitants ou prérogatives de puissance publique. Le droit administratif, qui encadre et limite l’action des administrations dans leurs relations aux administrés, est donc une pièce maîtresse de l’État de droit. En corollaire indispensable, les administrés tirent de leur personnalité juridique des droits qu’ils peuvent faire valoir auprès des administrations pour réclamer un dû et contre elles pour contester des décisions. Les allocataires sociaux seraient-ils des sous-administrés ? « Accès aux droits des pauvres, pauvre accès au Droit » ?

Enfin, au fil de ce qui vient d’être écrit, se pose la question de savoir si l’objectif affiché de l’accès au droit en général, concerne les allocataires de prestations sociales en particulier. En effet, sur ce point, la loi pour la justice au 21è siècle s’avère plutôt restrictive. Elle généralise, pour les contentieux sociaux, les recours administratifs préalables obligatoires : avant de pouvoir contester une décision devant un juge, il faut d’abord introduire un recours devant l’administration qui a pris la décision… Or, la majorité parlementaire a finalement décidé de ne pas étendre le bénéfice de l’aide juridictionnelle à ces recours préalables, ce qui pose véritablement problème étant donné la complexité et la technicité du domaine. Enfin, cette loi supprime les tribunaux spécialisés (Commission départementale de l’aide sociale (CDAS), Tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) et Tribunal de l’incapacité). Au fil de ces dernières années, ces derniers avaient pourtant développé des « façons de procéder » tenant compte des difficultés d’expression et de compréhension de certaines catégories de population. Ces matières sont dorénavant transférées au juge judiciaire et au juge administratif, peut-être moins réceptifs à ces problématiques et en tous les cas, déjà largement surchargés. En matière de RSA par exemple, la jurisprudence est moins favorable aux allocataires depuis son transfert au juge administratif par la loi du 1er décembre 2008.

La dématérialisation généralisée et la fermeture de plus en plus fréquente des guichets renforcent également les difficultés d’accès aux services, aux informations et au(x) droit(s) (cf. Rapport du DDD[4]).

En définitive, nous pouvons nous demander dans quelle mesure la problématique de « l’accès aux droits » ne vient pas sous-évaluer, par sa formule elliptique, la question de l’accès au Droit des allocataires de prestations sociales. Symboliquement, cette ambiguïté sémantique ne contribue-t-elle pas à construire une représentation des plus pauvres réduite à leur position de demandeurs d’aide matérielle, en jetant l’ombre sur les autres aspects du spectre attaché à leur personnalité/persona, qu’elle soit humaine ou juridique ? Comme si les droits des plus pauvres se réduisaient à l’obtention de prestations sociales. Dans ce cadre, un moindre respect du droit paraît presque acceptable, ils ont déjà bien de la chance d’avoir accès à quelques aides… Mais si l’on replace la question de l’accès aux droits (simples allocataires de prestations sociales) sous le prisme de l’accès au Droit (personnes juridiques à part entière), les manquements multiples à la règle ne revêtent-ils pas un caractère plus choquant ?

Pour aller plus loin :

Enquête sur l’accès aux droits, volume 2 : Relations des usagères et usagers avec les services publics : le risque du non-recours, Défenseur des droits, 2017, 40 p. 

Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers, Défenseur des droits, 2017, 52 p. 

L’accès aux droits : construire l’égalité, Actes du colloque organisé par le Défenseur des droits, 2 décembre 2013, 88 p. 

Odenore (Observatoire des non-recours aux droits et services), L’envers de la « fraude sociale ». Le scandale du non-recours aux droits sociaux, Paris, La Découverte, coll. « Cahiers libres », 2012, 180 p. et de nombreuses ressources sur le site Internet d’ODENORE . 


[1] Points d’accès au droit, Maisons de la justice et du droit, Conseils départementaux d’accès au droit.

[2] ODENORE, L’envers de la « fraude sociale ». Le scandale du non-recours aux droits sociaux, Paris, La Découverte, coll. « Cahiers libres », 2012, 180 p.

[3] Enquête sur l’accès aux droits, volume 2 : Relations des usagères et usagers avec les services publics : le risque du non-recours, Défenseur des droits, 2017, 40 p. ; Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers, Défenseur des droits, 2017, 52 p.

[4] Accueil téléphonique et dématérialisation, étude menée en 2016 par le Défenseur des droits et l’Institut national de la consommation auprès de la CNAF, Pôle emploi et la Caisse nationale d’assurance maladie.

Pour citer cet article

Rose-Anne Descotzia, « Accès au Droit/Accès aux droits, de quoi parle-t-on ? », Silomag, n° 6, mars 2018. URL : http://silogora.org/acces-droit-acces-aux-droits-de-quoi-parle-t-on/

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