Dans son ouvrage, Welfare Markets in Europe. The democratic Challenge of European Integration, Amandine Crespy montre comment l’Union européenne s’est employée à mettre en œuvre la marchandisation des services considérés comme essentiels au regard de l’intérêt public et de la cohésion sociale, alimentant des contestations et des résistances légitimes. Dans ces extraits sélectionnés par Silo, elle revient en détail sur l’opposition à la directive européenne sur les services, dites « Bolkestein », du nom du Commissaire néerlandais néolibéral qui l’a initiée. La lutte s’est organisée dans les institutions européennes au sein du Parlement, des groupes politiques et de la Confédération européenne des syndicats, mais aussi dans les États membres au sein des organisations syndicales, politiques et des mouvements sociaux. Structurée à plusieurs niveaux, la riposte a engendré une politisation décisive dans le rejet du traité constitutionnel européen en 2005 en France et permis de modifier la directive sans toutefois parvenir à sanctuariser les services publics en dehors des logiques marchandes.
Nous remercions Amandine Crespy et les éditions Palgrave Macmillan de nous avoir autorisés à reproduire et traduire ces extraits de l’ouvrage Welfare Markets in Europe. The Democratic Challenge of European Integration, Palgrave Macmillan, 2016, 263 pages, pp. 81-90.
L’infortune relative d’une libéralisation radicale
La directive européenne sur les services est indéniablement l’acte législatif européen le plus controversé des 50 ans d’histoire de l’intégration européenne. Elle a déclenché une vague de contestation sans précédent dans toute l’Europe et se distingue comme le premier cas où la contestation a eu lieu avant l’adoption d’une directive par les législateurs de l’Union européenne (UE), à savoir le Conseil des ministres et le Parlement européen (PE), et le premier cas où le PE a amendé la proposition présentée par la Commission de l’UE dans une mesure jamais égalée auparavant. La directive « services » a également suscité une quantité extraordinaire de littérature académique, car elle a été étudiée pour illustrer divers aspects du fonctionnement économique et politique de l’UE.[1] Ce débat animé ne peut pas être considéré comme un cas typique reflétant le fonctionnement quotidien du processus législatif dans l’UE ; cependant, il montre que malgré les tendances technocratiques et bureaucratiques de la politique de l’UE, la politisation peut se produire à l’échelle de l’UE et sur plusieurs niveaux et façonner la prise de décision. En fait, on peut affirmer que c’est précisément parce que la routine de la politique européenne est généralement plus orientée vers les processus bureaucratiques que la politisation et le conflit sont plus susceptibles d’être efficaces[2].
Le projet de directive sur la libéralisation des services dans le marché intérieur a été proposé par la Commission européenne en janvier 2004, après des années de préparation par la Direction générale (DG) du marché intérieur (connue sous le nom de DG MARKT), alors soutenue par le cabinet du commissaire Frits Bolkestein, un homme politique néerlandais ouvertement néolibéral et eurosceptique, célèbre pour ses déclarations controversées contre un super État européen dangereux, multiculturel et surréglementé. Alors que la libéralisation des services était à l’ordre du jour de l’UE depuis la proclamation de la stratégie de Lisbonne en 2000, la proposition finale avait un fort accent néolibéral : elle proposait une libéralisation et une déréglementation horizontales (par opposition à sectorielles) de grande envergure de toutes les activités de services dans l’UE. La complexité de ses ramifications juridiques et pratiques a laissé de nombreux experts perplexes. La conjonction avec l’élargissement à huit (et bientôt dix) nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale a déclenché une contestation vis-à-vis de ce qui était perçu par les partisans du capitalisme réglementé comme une offensive néolibérale majeure. La coalition libérale soutenant la proposition de la Commission comprenait le groupe conservateur du Parti populaire européen (PPE) au Parlement européen et son rapporteur fictif, le Britannique Michael Harbour, l’association européenne des employeurs Business Europe et un certain nombre d’États membres, dont le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Espagne et tous les nouveaux pays d’Europe centrale et orientale récemment entrés dans l’Union, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque et la Lettonie se montrant particulièrement véhéments à son égard[3]. D’autre part, la coalition régulatrice comprenait la gauche radicale et les verts, les syndicats, y compris la Confédération européenne des syndicats (CES), le mouvement altermondialiste et pratiquement toutes les ONG de la société civile organisée, ainsi que, progressivement, une majorité de sociaux-démocrates. Ces derniers ont concentré leurs critiques sur deux points de discorde.
Le premier est le principe du “pays d’origine”, une version radicale de la reconnaissance mutuelle selon laquelle les prestataires de services peuvent commercialiser des services dans n’importe quel pays de l’UE tout en ne respectant que les réglementations du pays où l’entreprise a son siège. Dans la mesure où la prestation de services implique la mobilité des travailleurs, la coalition réglementaire y voyait une incitation à la délocalisation des entreprises vers des pays où la réglementation et les coûts de main-d’œuvre sont plus faibles, et au dumping social, réglementaire et salarial qui s’ensuit. [4] Le deuxième aspect problématique de la proposition Bolkestein était son champ d’application très large, qui englobait pratiquement tous les services (à l’exception de ceux explicitement exclus), y compris la plupart des services d’intérêt général (SIG). La distinction entre les SIG économiques et non économiques est le facteur clé qui détermine l’application du droit de la concurrence mais, en même temps, cette distinction reste une « zone grise » dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)[5]. À cet égard, la proposition de directive « services » n’a pas fourni de définition claire des SIG[6] afin de définir clairement le champ d’application de la directive. Bien que la proposition ait affirmé qu’elle ne visait pas les SIG, il n’était pas évident que les prestataires de services dans des domaines tels que les soins de santé, l’enseignement non obligatoire, les services sociaux, etc. ne seraient pas soumis aux règles de concurrence européennes, et dans quelle mesure les activités financées par l’État seraient viables dans le cadre du régime de la directive « services ». De nombreux juristes ont donc estimé que ce texte législatif accentuerait plutôt qu’il n’atténuerait l’ « incertitude juridique » qui entoure déjà les SIG et le droit de la concurrence[7]. Les acteurs pro-réglementation soupçonnaient la Commission (ou, plus spécifiquement, la DG MARKT et F. Bolkestein) de tenter d’encourager la libéralisation et la privatisation des services sociaux par des moyens détournés, puisque les prestataires étrangers seraient autorisés à s’établir même là où les secteurs n’étaient pas ouverts à la concurrence au nom de la libre circulation des services[8].
Après deux années de politisation et de contestation publique, la proposition de directive a été substantiellement amendée en première lecture au Parlement européen en février 2006, et adoptée plus tard la même année avec l’accord de la Commission et du Conseil. Le rapporteur social-démocrate allemand Evelyne Gebhardt, qui était hostile à la proposition Bolkestein, a obtenu un compromis sur une version adoucie de la directive. La résistance à la libéralisation fut largement considérée comme une victoire politique et symbolique pour le camp pro-réglementation, et comme le résultat des mobilisations, étant donné que les forces libérales soutenant la proposition constituaient initialement une majorité dans les institutions de l’UE, y compris les gouvernements nationaux. En ce qui concerne les SIG, et du point de vue de l’élaboration des politiques, le résultat a été plus mitigé. L’exclusion explicite des soins de santé du champ d’application de la directive, ainsi que de la culture et des services audiovisuels, a constitué une victoire importante. Toutefois, l’amendement proposé par E. Gebhardt visant à exempter tous les SIG n’a pas été adopté. À la place, et à l’initiative de la socialiste belge et co-rapporteur Anne van Lancker,[9] des « clauses de sauvegarde » compliquées ont été adoptées, qui stipulent que la directive ne vise pas à libéraliser ou à privatiser les SIG (article 1). La version finale de l’article 2 crée une nouvelle catégorie de SIG, les Service non économique d’intérêt général (SNEIG), qui comprennent la police, la justice, les écoles obligatoires et la sécurité. Cette disposition est cependant redondante car ces services sont des prérogatives de l’État qui, en tant que telles, ne sont pas couvertes par le droit communautaire. Le même article comprend également une liste limitative de services exclus de la directive « services » : « les services sociaux relatifs au logement social, à la garde d’enfants et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin, qui sont fournis par l’État, par des prestataires mandatés par l’État ou par des organisations caritatives reconnues comme telles par l’État ». Une majorité de députés a voté pour que les services éducatifs ou culturels non obligatoires restent inclus dans le champ d’application.
En définitive, la règle est que tous les SIG qui ont potentiellement une nature économique sont soumis au régime de libéralisation prévu par la directive « services ». La version finale de la législation a été critiquée par un certain nombre de juristes et d’experts des SIG. Elle ne tente pas de clarifier le statut des SIG vis-à-vis du droit de la concurrence et crée sans doute des problèmes d’interprétation supplémentaires[10]. Si l’on considère les diverses combinaisons d’articles et de clauses de la directive, les SIG peuvent être réglementés par sept configurations juridiques différentes[11]. Dans la mesure où la contestation et la résistance à la libéralisation n’ont fait qu’empêcher la législation européenne d’ouvrir la porte à la libéralisation des soins de santé et des services sociaux de base fournis par l’État. Cependant, une définition claire des SIG et une exemption de la logique de marché et du droit de la concurrence restent clairement refusées.
La coalition de plus en plus large contre « Bolkestein »
[…] la résistance à la directive « services » a opéré simultanément à travers trois types de canaux : transnationaux, supranationaux et nationaux. Dès le départ, les opposants à la directive au sein des syndicats et du mouvement altermondialiste ont compris que, face à une Commission fermée et néolibérale et à une majorité de gouvernements favorables à la libéralisation au sein du Conseil, le PE (et les deux rapporteurs de gauche) devait être un allié clé pour que la directive soit rejetée ou modifiée de manière significative[12]. Pour la plupart des députés européens, le conflit et sa résolution étaient un exemple d’une double affirmation institutionnelle et politique présentant le PE comme l’institution la plus démocratique et la plus sociale de l’UE. […]À l’intérieur comme à l’extérieur du PE, la coalition s’est progressivement élargie à un large éventail d’acteurs et d’organisations allant de la gauche radicale, des associations altermondialistes et des verts aux sociaux-démocrates et même aux conservateurs et libéraux pro-réglementation en Belgique, en France et en Allemagne (principalement). Les réseaux transnationaux au sein du mouvement altermondialiste et syndical ont joué un rôle clé dans la contestation du texte législatif. Les évaluations critiques de la proposition de directive « services » proviennent de dénonciateurs au sein des cercles socialistes belges et des organisations du Forum social belge, qui comprend tous les syndicats belges et des ONG telles qu’Oxfam. Le groupe de réflexion socialiste Institut Vandervelde a lancé la pétition en ligne et le site Internet Stopbolkestein. Avec 80 000 signatures individuelles et l’appui de plus de 300 organisations dans dix pays européens, Stopbolkestein est devenu la plate-forme de mobilisation de la contestation dans les réseaux militants transnationaux[13]. La contestation initiale a trouvé un écho important au sein du FSE lors de la réunion de 2004 à Londres, où le Forum social belge a organisé un atelier consacré à la « directive Bolkestein ». À cette occasion, des contacts ont été établis avec de nombreuses organisations de la gauche radicale comme la Ligue communiste révolutionnaire française. L’assemblée générale des mouvements sociaux clôturant le forum a convenu d’appeler à un grand rassemblement anti-Bolkestein en mars 2005.[14] La campagne anti-Bolkestein a également été fortement soutenue par la coordination des « ATTAC d’Europe » qui ont organisé des activités spécifiques, notamment dans le cadre de la ratification du traité constitutionnel européen.[15] La force des canaux transnationaux de contestation réside dans la convergence entre les ONG et des groupes radicaux au sein du mouvement altermondialiste, d’une part, et des syndicats, y compris des syndicats radicaux et plus centristes tels que la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ou la confédération syndicale allemande DGB, d’autre part. Malgré les divergences de vues[16], la convergence dans l’action a culminé lors de la manifestation du 19 mars 2005 à Bruxelles, qui a rassemblé environ 50 000 personnes.
Au cours de l’année 2004, la résistance à la proposition de directive « services » s’est étendue des réseaux faiblement institutionnalisés aux canaux supranationaux disponibles dans la gouvernance multi-niveaux de l’UE, principalement les groupes politiques du PE et de la Confédération européenne des syndicats (CES). Plutôt discrète à l’origine sur la question, la CES a progressivement endossé un rôle de leader dans la coordination de la contestation syndicale vis-à-vis de « Bolkestein » à Bruxelles. De même, les députés européens appartenant aux partis politiques de gauche ont également été fortement impliqués dans la diffusion et la politisation du conflit. Les membres du groupe confédéral de la GUE/NGL ont été très actifs dans l’alimentation de la mobilisation à la fois dans leur pays sur le terrain et au PE,[17] en particulier le communiste français F. Wurtz, qui était le président du groupe, ou l’eurodéputée allemande de die Linke Sarah Wagenknecht. En novembre 2004, les deux corapporteures des deux commissions parlementaires compétentes, E. Gebhardt (marché intérieur et protection des consommateurs) et A. Van Lancker (emploi et affaires sociales), ont organisé une audition publique au cours de laquelle une série d’avocats, de syndicalistes et d’experts ont exprimé leur point de vue sur la proposition de directive. En conséquence, E. Gebhardt a conclu dans son document de travail de décembre 2004 que « la Commission devrait être invitée soit à retirer sa proposition, soit à la retravailler de manière substantielle » (Parlement européen 2004). La veille de la manifestation de mars 2005, une conférence co-organisée par ATTAC Wallonie-Bruxelles et le groupe GUE/NGL au PE a rassemblé des représentants des syndicats, d’ATTAC et de diverses ONG ainsi que A. Van Lancker. La coalition anti-Bolkestein était alors la plus forte.
Toutefois, le niveau élevé de politisation de ce débat a également – sinon avant tout – été atteint par des canaux nationaux, un processus appelé « internalisation » ou « domestication ». Si la question a d’abord été abordée par des organisations de la gauche (radicale), leur objectif était d’atteindre les institutions décisionnelles centrales telles que les parlements et les gouvernements.
En Belgique, c’est le parti socialiste francophone au gouvernement qui a, dans une large mesure, été à l’origine de la mobilisation.[18] Outre la campagne Stopbolkestein, celle-ci s’est traduite par une déclaration de 110 bourgmestres socialistes contre la directive ainsi que par une résolution adoptée à l’unanimité à la Chambre des représentants en juin 2004 demandant notamment au gouvernement fédéral de « confirmer ses exigences en matière de protection des SIG » (Chambre des représentants de Belgique 2005).
En France, le débat sur la directive « services » a été étroitement lié à la campagne référendaire sur la ratification du traité constitutionnel européen. La « directive Bolkestein » a servi de moteur à la campagne du « non » menée par une myriade de groupements, partis et syndicats de la gauche radicale, dont le Parti communiste, ATTAC et le groupe de réflexion altermondialiste Fondation Copernic. La campagne a atteint son apogée au début de l’année 2005, lorsque des centaines de comités locaux pour un « non de gauche » ont organisé environ 1500 réunions publiques au cours desquelles la directive « services » a été systématiquement débattue.[19] Bien que divisé sur la question de la ratification du traité, le Parti socialiste (dans l’opposition) a adopté une position officielle critique à l’égard de la proposition. La directive « services » a été utilisée de manière très instrumentale par les dissidents du parti qui ont fait campagne contre le traité.[20] Alors que la campagne du « non » atteignait son paroxysme deux mois avant le référendum de mars 2005, le gouvernement de droite et le président Chirac ont vigoureusement appelé à une révision substantielle de la proposition de directive « services ».
L’Allemagne a connu un processus de politisation similaire, bien que retardé, avec la coalition anti-Bolkestein qui s’est progressivement élargie de la gauche radicale au Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), le parti du chancelier Schröder à l’époque. Bien que la mobilisation ait commencé en 2004 au sein d’ATTAC et d’un réseau plus large d’ONG de gauche appelé Europa von unten (l’Europe d’en bas), la mobilisation a été plus difficile à alimenter. Cela peut s’expliquer par l’hostilité historique entre les néo-communistes de die Linke et le SPD, d’une part, et la réticence – encore importante à l’époque – des médias et de l’establishment politique à critiquer l’UE et ses politiques, d’autre part.[21] À cet égard, Sigrid Skarpelis-Sperk, le rapporteur du Bundestag sur la directive « services », a joué un rôle clé de médiateur. Figure de l’aile gauche du SPD et critique du programme de réformes néolibérales du chancelier Schroeder, Skarpelis-Sperk était bien connue des réseaux d’activistes précédemment mobilisés contre la libéralisation des services par l’OMC.[22] Lorsque Skarpelis-Sperk a découvert que la directive « services » avait déjà été approuvée par le Bundestag par le biais d’une procédure automatique sans discussion, elle a formé une large coalition avec des militants de gauche et des syndicats et a réussi à rallier l’ensemble du groupe parlementaire du SPD contre la directive. Le Bundestag a finalement adopté une résolution demandant au gouvernement d’adopter une position critique sur plusieurs aspects de la proposition de directive, y compris l’inclusion des SIG. Soumis à une telle pression, le chancelier n’a eu d’autre choix que de revenir sur le soutien initial de l’Allemagne à la directive au sein du Conseil, et a rejoint le président Chirac dans son appel à une révision de la proposition de la Commission.
Enfin, la controverse Waxholm qui a éclaté en 2004 en Suède a également joué un rôle crucial dans la politisation de la directive « services » à l’échelle européenne[23]. Le conflit opposait l’entreprise lettone Laval un Partneri, qui travaillait à la construction d’une école dans le village suédois de Waxholm, mais qui refusait de respecter les conventions collectives suédoises relatives aux salaires et aux conditions de travail. Le syndicat suédois de la construction ayant pris des mesures pour bloquer le chantier, la CJCE a été appelée à se prononcer sur d’éventuelles entraves à la liberté de fournir des services.[24] Cette controverse a été considérée comme une illustration flagrante du conflit entre le droit européen et les valeurs et réglementations nationales liées à la directive « services ». Elle a provoqué une crise diplomatique entre la Suède et la Lettonie, un membre influent de la coalition libérale qui soutenait la version Bolkestein de la directive. Ainsi, alors qu’ils n’étaient au départ qu’une minorité d’activistes de gauche et de lanceurs d’alerte, les acteurs pro-réglementation qui critiquent la proposition de libéralisation des services de la Commission ont progressivement rassemblé une large coalition d’organisations, d’institutions et de gouvernements dans l’ensemble du spectre politique de l’UE.
Pour aller plus loin :
Amandine Crespy, The European Social Question. Tackling Key Controversies
